Institutioneel racisme bij de gemeente als werkgever: nieuw rapport

Bekijk direct het rapport (pdf)

Over het onderzoek

Het onderzoek heeft meer dan twee jaar geduurd. In totaal zijn er 51 interviews afgenomen met gemeente-ambtenaren die werkzaam zijn bij zes verschillende gemeenten. Bij de respondenten waren 30 ambtenaren van kleur en/of met een migratieachtergrond die hebben aangegeven institutioneel racisme te hebben ervaren bij de gemeente als werkgever. We noemen hen ‘gedupeerde ambtenaren’. Daarnaast is er er met 21 leidinggevenden en/of verantwoordelijken gesproken die beslissingen nemen over de volgende zaken: (onder andere) de aanstelling van nieuwe medewerkers, de doorstroom van zittende werknemers, de sociale veiligheid op de werkvloer. Daarnaast zijn ze  betrokken bij beleid dat raakt aan anti-discriminatie/racisme en/of inclusie en diversiteit. Naar deze groep is verwezen als ‘leidinggevenden’. De 51 respondenten zijn afkomstig uit zes gemeenten die verschillen in onder meer grootte en politieke kleur van het gemeentebestuur. Uit de interviews bleek een hoge mate van overeenkomsten tussen de gemeenten in de ervaringen en perspectieven van gedupeerde ambtenaren enerzijds en leidinggevenden anderzijds. Hieronder beschrijven we in het kort de manieren waarop het probleem van institutioneel racisme vorm krijgt in gemeenten.

Gebrek aan objectieve procedures voor werving & selectie en doorstroom

In de interviews komt naar voren dat er duidelijke signalen zijn dat er een gebrek is aan het toepassen en/of naleven van objectieve procedures voor de in-, doorstroom en beoordeling. Dit wordt duidelijk uit de interviews met zowel gedupeerde ambtenaren als leidinggevenden. Zij schetsen een beeld van procedures waarbij vaak sprake is van subjectiviteit. Het kan ook gaan om procedures die niet worden gevolgd of worden omzeild. Zo komt uit de interviews het signaal naar voren dat bij de in- en doorstroom er vaak de keuze wordt gemaakt voor mensen die lijken op degene die deze keuze maken. Dit zijn veelal witte mensen, zo signaleren de gedupeerde ambtenaren. Uitkomst is dat de in- en doorstroom veelal voorbij gaat aan mensen van kleur en/of met een migratieachtergrond. Die zitten ook minder vaak in het juiste netwerk of hebben minder vaak een vriendschappelijke band met degene die beslist over de promotie, zo wordt opgemerkt. Soms is zelfs al vooraf bekend wie de vacature gaat vervullen, zo wordt benoemd door zowel gedupeerde ambtenaren als leidinggevenden. Opvallend was dat slechts enkele leidinggevenden dit als problematisch voor gelijke kansen bestempelde. Dit in tegenstelling tot de gedupeerde ambtenaren, die dit bijna allemaal wél als problematisch zien.

Nu wordt ervan uitgegaan, niet op basis van iemands kwaliteiten, maar op basis van iemands uitstraling. Iemands uiterlijke kenmerken. En misschien ook eigenlijk op relationeel gebied. Je hebt een goede band met diegene: ‘oh ja, dan ga ik diegene aannemen’. Maar dat zegt helemaal niks over zijn of haar kunnen - gedupeerde ambtenaar

Racisme op de werkvloer: subtiel maar soms ook niet

Er zijn signalen van racistische opmerkingen, die vooral vorm krijgen in microagressie (zie kader). Denk aan allerlei negatieve opmerkingen over bepaalde groepen en, subtieler, in zogenaamde complimenten over bijvoorbeeld taalbeheersing, die blijk geven van lage verwachtingen ten aanzien van mensen van kleur en/of met een migratieachtergrond. Of denk aan als ‘grapjes’ vermomde kleine pesterijen. Maar er zijn ook openlijk racistische voorvallen: bijvoorbeeld collega’s die racistische scheldwoorden gebruiken, zoals het gebruik van het ‘n-woord’. Of collega’s die racistische bijnamen hanteren. Gedupeerde ambtenaren zijn soms verbaasd over de openheid waarmee deze racistische opmerkingen worden gemaakt. Meerdere voorbeelden gaan over racistische uitlatingen die ten overstaan van meerdere mensen in het openbaar worden gemaakt, zoals tijdens (grote) vergaderingen of in de kantine. Daarnaast lijken er allerlei sociale conventies zoals borrels en uitjes te zijn, waarbij er geen rekening wordt gehouden met alle gemeente-ambtenaren. Denk aan informele activiteiten die in het teken staan van alcohol drinken of lunches waarbij niet of beperkt rekening wordt gehouden met de culturele of religieuze eetgewoontes van alle medewerkers.

Als je een klacht indient dan kan je echt je jas en je tas pakken. Het wordt dan zo onveilig voor je - gedupeerde ambtenaar

Ontbrekende aanpak van institutioneel racisme in gemeentelijke organisatie

Opvallend is dat gedupeerde ambtenaren vertellen racisme te ervaren, zowel in de omgang als in beleid en processen, terwijl de meeste leidinggevenden aangeven geen signalen hiervan te hebben ontvangen. Een deel van hen sluit niet uit dat racisme zich voordoet, maar geeft aan het zelf niet tegen te komen. De belevingswereld van de leidinggevenden staat (veelal) haaks op de ervaringen van de gedupeerde ambtenaren, zo blijkt uit de interviews. Ditzelfde geldt voor de meldprocedures. De gedupeerde ambtenaren zien melding maken vaak niet als een optie: er is een grote angst voor consequenties daarvan voor de eigen baan of carrière. De gedupeerde ambtenaren die wel melding hebben gedaan, hebben dit als negatief ervaren en zullen dit niet nogmaals doen. Maar veel leidinggevenden denken dat de meldprocedures prima in orde zijn. Ze denken dat de reden voor het ontbreken van meldingen over racisme is, dat dit niet speelt. Dat gedupeerde ambtenaren dit niet durven te melden, hebben zij meestal niet scherp op hun netvlies staan. Het contrast is dus groot: terwijl gedupeerde ambtenaren signaleren dat ze geen kant op kunnen als er institutioneel racisme wordt ervaren, denken veel leidinggevenden dat er tal van mogelijkheden en goede procedures zijn. De eersten zien vaak een oplossing in met ‘elkaar in gesprek’ gaan en zij lijken dit doorgaans niet anders aan te pakken dan ieder ander conflict. De gedupeerde ambtenaren geven echter aan dat racisme geen conflict is en zij willen dat mensen aangesproken worden op hun racistische gedrag. Dat gebeurt echter vrijwel nooit, komt naar voren uit de gesprekken. En als iemand er op aangesproken wordt, dan blijft het verder zonder andere consequenties.

Ja, als je het aankaart, ze doen er toch niks mee. […] Je weet gewoon dat, dat ze er niks mee gaan doen. Dat is die cultuur in de organisatie waar je gewoon eigenlijk helemaal, op die top gaan ze er niks mee doen. Je kan het signaal afgeven maar voor de rest qua aanpak gaan ze er gewoon niks mee doen - gedupeerde ambtenaar

De gevolgen: onder andere constant op je hoede zijn, harder gaan werken en weggaan

Het ervaren van institutioneel racisme brengt verschillende negatieve emoties met zich mee, zo geven de respondenten aan. Ook wordt er aangegeven dat dit effect heeft op (onder meer) hun gezondheid en zelfvertrouwen. De gedupeerde ambtenaren omschrijven verschillende manieren waarop zij omgaan met institutioneel racisme op de werkvloer. Een deel van hen gaat extra hard werken om zich te bewijzen en het ongelijk te bewijzen van de mensen die hen onderwaarderen en onderschatten. Zo vertelt een respondent altijd de laptop mee te nemen op vakantie om werkmails te beantwoorden en zich niet te kunnen permitteren om zo lang vakantie op te nemen als witte collega’s. Gedupeerde ambtenaren beschrijven ook angstig te zijn, constant op hun hoede en collega’s te vermijden. Gesignaleerd wordt ook door hen dat veel medewerkers van kleur en/of met een migratieachtergrond de organisatie vanwege institutioneel racisme verlaten. Een deel van de respondenten overweegt dit ook zelf.

Je moet extra hard je best gaan doen om dat frame te ontkrachten van nou, maar ik kan het heus wel. En dat je heel erg gaat behoeden voor het zie-je-wel-effect - gedupeerde ambtenaar

Waarom spreken van institutioneel racisme?

We concluderen dat er duidelijke signalen zijn van institutioneel racisme bij gemeenten omdat:

• de procedures met betrekking tot de in- en doorstroom en beoordeling in gemeenten lijken te leiden tot ongelijkheid tussen medewerkers op grond van afkomst, huidskleur en/of religie in hun kansen om binnen te komen en door te groeien in de organisatie;
• er duidelijke signalen zijn van allerlei niet-geformaliseerd, sociaal ingesleten gedrag: van het structureel accepteren en reproduceren van racistische opmerkingen, uitsluiting, onderwaardering, onderschatting van mensen op grond van hun afkomst, huidskleur en/of religie in gemeentelijke organisaties;
• de bestaande processen en informele regels binnen de gemeentelijke organisaties lijken geen passende oplossingen lijken te bieden voor degenen die (institutioneel) racisme ervaren. Ongelijkheid en discriminatie kan zo in stand blijven.

Kortom: de procedures, (geschreven en ongeschreven) regels maar ook het sociaal ingesleten gedrag in de gemeentelijke organisaties werken discriminatie en in het bijzonder racisme, in de hand en/of corrigeren dit niet waardoor het kan blijven voortbestaan. Daarom kan dit beschouwd worden als een ‘institutioneel’ probleem en niet als een probleem van een aantal individuele medewerkers.

Hoe nu verder?

De belangrijkste aanbeveling is dat gemeenten een centrale aanpak van institutioneel racisme gaan invoeren in hun rol als werkgever. Daarbij raadt KIS aan dat deze aanpak gebaseerd wordt op de wetenschappelijke literatuur (zie o.a. dit rapport) en wordt getest op kleine schaal in de praktijk, geëvalueerd op effectiviteit en vervolgens grootschaliger wordt geïmplementeerd bij gemeenten. Om de gemeenten hierbij op weg te helpen brengt KIS dit najaar een handreiking uit.
Een andere aanbeveling van KIS is om onderzoek bij andere instituten, overheidsinstellingen, bedrijven en non-profit organisaties uit te voeren om na te gaan of zich daar vergelijkbare processen en signalen voordoen. Mogelijk is de gesignaleerde problematiek niet specifiek voor gemeenten. Er zijn namelijk veel overeenkomsten tussen de bevindingen uit dit KIS-onderzoek is en die uit het onderzoek bij het ministerie van Buitenlandse Zaken dat werd uitgevoerd door bureau Omlo. Ook dit onderzoek  wees uit dat er sprake is van oneerlijke processen bij de instroom en doorstroom en de afwezigheid van een goed functionerende klachtenprocedure. Mogelijk is dat wat gevonden is dus niet typerend voor gemeenten in het bijzonder, maar voor overheidsinstellingen in bredere zin. Een andere mogelijkheid is dat wat gevonden is bij de gemeenten niet alleen typerend is voor overheidsinstellingen maar voor organisaties in het algemeen in Nederland. Onderzoek is nodig om hier meer duidelijkheid over te geven.